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 案例分析行政案件 → 舒某要求人事管理机关公开政府信息上诉案
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舒某要求人事管理机关公开政府信息上诉案
发表日期: 2008-12-30 22:12:39 阅读次数: 1515 查看权限: 普通信息
舒某要求人事管理机关公开政府信息上诉案

发布日期:2005-07-07
日期:2005-07-07

[提要]

   本案是一起要求行政机关公开机关及事业单位工资制度改革信息的新类型行政诉讼案件。本文认为,《上海市政府信息公开规定》所定义的政府信息,不包括行政机关以口头方式获取的信息以及机关、事业单位工资制度改革的信息,相应的机关不负有信息公开义务。


[合议庭]

王锦萍(审判长,承办法官) 马浩方 沈亦平


[案情]

   上诉人(原审原告):舒某

    被上诉人(原审被告):上海市黄浦区人事局

    2004年5月19日,舒某申请上海市黄浦区人事局(以下简称黄浦区人事局)公开该局发布的关于工资改革制度的文件及该文件提及的市人事局的“解释口径”和“市编制办公室通知”三个政府信息。黄浦区人事局答复舒某,因其已持有第一个文件,故不存在公开该信息的必要,另外两个信息则不属于政府信息。舒某不服提起复议,复议机关维持了黄浦区人事局的答复,舒某遂向一审法院提起行政诉讼,要求确认黄浦区人事局的答复违法、判令黄浦区人事局公开其申请公开的政府信息。

[审判]

   一审法院经审理查明:舒某原在黄浦区科学技术协会工作。1994年5月24日,黄浦区人事局发放了关于舒某所在单位工资制度改革的黄人(94)字第025号文(即黄浦区人事局《关于参加机关工资改革的原事业单位性质不变的通知》)。2004年5月19日,舒某申请黄浦区人事局公开黄人(94)字第025号文及该文提及的市人事局的“解释口径”和“市编制办公室通知”三个政府信息。黄浦区人事局于2004年5月26日告知舒某,因其已持有黄人(94)字第025号文,故不存在向其公开该文件的必要,其他两个信息系黄浦区人事局通过电话等口头方式取得,无法提供。舒某要求黄浦区人事局以书面形式答复,黄浦区人事局遂于2004年5月31日告知舒某,其申请的“解释口径”和“市编制办公室通知”不属于政府信息。

    一审法院认为:舒某在申请信息公开前已持有黄人(94)字第025号文,对该文的内容已知晓,其知情权已经得到保障,黄浦区人事局无须将该文再向舒某公开,黄浦区人事局将该处理意见以电话形式告知舒某并无不当。市人事局的“解释口径”和“市编制办公室通知”是黄浦区人事局以电话等口头方式获取的,不符合《信息公开规定》关于政府信息须“以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映”的定义,黄浦区人事局答复舒某其所申请获取的信息不属于政府信息,合法有据。故判决驳回舒某的诉讼请求。舒某不服,提出上诉。

    舒某上诉称,黄人(94)字第025号文并非内部文件;其中涉及到的解释口径有书面材料,属于政府信息。故请求撤销原判,支持其一审诉讼请求。

    黄浦区人事局则坚持其一审中的答辩意见。

    二审经审理认为:《信息公开规定》第二条规定:“本规定所称的政府信息,是指政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务有关的,以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的内容。”舒某要求公开的机关及事业单位工资制度改革的相关文件,是黄浦区人事局以口头方式获取的,且该相关文件属黄浦区人事局内部工资制度改革文件,不属政府机关掌握的与经济、社会管理、公共服务有关的政府信息,黄浦区人事局的答复并无不当。舒某所持理由不符合政府信息公开之规定。故二审判决驳回上诉,维持原判。

[评析]

    一、公开政府信息义务的构成要件

    根据《信息公开规定》第二条和第十条的规定,被申请机关负有公开政府信息的义务,必须同时满足三个条件:一是被申请机关是公开该政府信息的义务机关,二是该信息属于政府信息,三是该政府信息不属于免予公开的范围。因此,在审理中,首先要判断该信息是否应由当事人申请的行政机关予以公开。具体判断标准在于该信息是否由该行政机关制订和发布。如果不是被申请机关制定和发布的信息,则该机关没有公开该信息的义务。如果被申请机关确为信息的制定和发布机关,第二步要判断当事人申请公开的信息是否属于政府信息。如果不属于政府信息,行政机关就没有公开的义务。如果属于政府信息,第三步则要判断该政府信息是否符合免予公开的情况。只有在同时满足上述三个条件时,行政机关才有公开政府信息的义务。本案中,法院经审查认为舒某申请公开的信息不属于政府信息,不满足第二个条件,故也没有审查是否符合其他两个条件的必要,可以直接判决驳回其诉讼请求。

    二、本案原告要求公开的信息不属于“政府信息”

    作为行政机关公开政府信息的条件之一,“政府信息”具有特定内涵。《信息公开规定》第二条对政府信息作出了明确的定义:“本规定所称的政府信息,是指政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务有关的,以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的内容。”根据该定义,同时满足以下几个条件的信息才属于政府信息:

    1、从主体上看,是政府机关所掌握的,在行政诉讼中,即是作为被告的行政机关所掌握的。“掌握”是一个相当宽泛的概念,只要占有、控制,都是“掌握”。但从实际情况来看,上级对下级行政机关制定和发布的绝大部分政府信息都是知情的,不同部门行政机关之间也可能因为履行职务的需要掌握对方制定和发布的政府信息。此类在履行职务过程中获得的其他行政机关制定和发布的政府信息,不应认为是该行政机关所掌握的,对“掌握”应当作限制性解释。因为如果将“掌握”作宽泛解释,认为行政机关对其他机关制定和发布的政府信息也负有公开义务,则会导致公开政府信息义务机关的混乱,影响行政效率。因此,“政府机关所掌握的”应理解为政府机关所制定和发布的信息。

    2、从内容上看,是与经济、社会管理和公共服务有关的。从行政机关的角度来看,经济、社会管理和公共服务的职能是行政机关的外部职能,属于外部行政行为。而行政机关对其内部机构组织、人事财务制度的管理是内部行政行为,因此与此相关的信息不属于政府信息。从公民享有知情权角度来看,公民之所以享有知情权,在于其已经成为或有可能成为行政机关行使职权时的行政相对人,公民和行政机关之间是外部管理关系。而行政机关工作人员和行政机关之间是内部人事管理关系,“知情权”的概念在此并不适用。因此,“与经济、社会管理和公共服务有关”的信息,不应包括行政机关内部机构组织、人事财务制度管理的有关信息。

本案中,舒某要求公开的黄人(94)字第025号文是关于工资改革中事业单位性质的规定,属于行政机关内部机构组织的规定。市人事局的“解释口径”及“市编制办公室通知”也是关于行政机关内部工资制度改革的文件,属于行政机关内部人事管理的规定。舒某要求公开的三个信息都是行政机关的内部管理信息,不符合“与经济、社会管理和公共职能有关”的条件,不能认定为属于政府信息。

    3、从表现形式上看,是以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的。也就是说,必须存在于一定的载体之上,能够以有形的方式表现出来的信息,才属于政府信息。行政机关以口头方式作出的信息,由于没有载体,不能以有形的方式表现,故而不能认定为政府信息。口头形式的无形性,决定了口头作出的信息内容的不确定性,信息的内容尚不确定,行政机关公开信息便失去了标的,成为无本之木、无源之水。因此从实际操作的可能性上来看,口头方式作出的信息也不能成为政府信息。

    本案中,舒某要求公开的“解释口径”和“市编制办公室通知”虽然都是黄人(94)字第025号文中所明确提及的,但仅仅是名称的确定,这两个信息由于是黄浦区人事局以口头方式获得的,没有一定的载体,信息的内容无法确定,即使行政机关提供了,也难以确定其提供的是否就是其所获得的信息。因此,市人事局的“解释口径”和“市编制办公室通知”从形式上来看也不属于政府信息。

    综上所述,虽然目前政府信息公开的相关法律尚未制定,相关法规对何条件下应当公开政府信息也规定的不甚明确,审判实践中对政府信息的概念和予以公开的条件也存在不同意见,但对于行政机关内部机构组织、人事管理的信息以及口头形式的信息不属于政府信息,还是相对明确的。如果当事人要求公开的信息属于上述两种情况,其申请应不予支持,法院应判决驳回诉讼请求。


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